Das vom Bundestag Ende März verabschiedete Altersvorsorgereformgesetz steht für einen dringend erwarteten Neustart der geförderten privaten Altersvorsorge in Deutschland. Die Reform war insofern überfällig, als die bisherige Riester-Rente die ihr zugedachte Funktion einer tragenden Säule der Alterssicherung seit langem nicht überzeugend erfüllte. Eine zentrale und zugleich hochproblematische Frage wartet aber noch auf Klärung: Wie passt es in eine marktwirtschaftliche Ordnung, dass sich auch der Staat als Anbieter privater Altersvorsorge betätigen will? Dass er sich betätigen soll, hat die Regierungskoalition mit dem neuen Gesetz im Grundsatz beschlossen. Wie er es tun will, das soll die Regierung allerdings erst demnächst mit einer Rechtsverordnung näher klären.
Um das Problem einzuordnen: Die Reform soll die Verbreitung privater Vorsorge unter anderem dadurch voranbringen, dass künftig eine breite Vielfalt kapitalmarktnaher Produkte ohne Garantien förderfähig ist. Um aber Verbraucher vor Verwirrung zu schützen, muss jeder Anbieter künftig zwingend ein sogenanntes Standarddepot im Programm haben, das ein gesetzlich definiertes Risikoprofil erfüllt, verbunden mit einem angesichts komplexer Förderregeln restriktiven Kostendeckel von einem Prozent. Und nun kommt zusätzlich noch dies hinzu: Die Reform sieht vor, ein solches Standarddepot in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft in den Markt zu bringen.
Staat betritt ordnungspolitisch sensiblen Bereich
Damit betritt der Staat einen ordnungspolitisch hochsensiblen Bereich. Er wird nicht nur Regelsetzer und Aufseher, sondern potenziell selbst Marktteilnehmer. Ob dieses Vorhaben Bestand haben kann, entscheidet sich weniger an der Zielsetzung als an der institutionellen Ausgestaltung. Kurz gesagt: Rechtlich wird es kaum zulässig sein, die neue Aufgabe freihändig an eine bestehende öffentlich-rechtliche Einrichtung zu vergeben, ob Bank und Behörde.
Die Leitplanken sind lange bekannt und klar: Sobald ein staatlicher oder staatsnaher Akteur eine wirtschaftliche Tätigkeit im Wettbewerb mit privaten Anbietern ausübt, unterliegt er vollständig dem europäischen Wettbewerbs- und Beihilferecht. In diesem Moment verliert der Staat seine Sonderrolle. Er handelt nicht mehr hoheitlich, sondern marktlich – und hat sich denselben Regeln zu unterwerfen wie private Anbieter.
Finanzierung entscheidet über Wettbewerbsneutralität
Der entscheidende Punkt ist die Finanzierung. Eine wirtschaftliche Tätigkeit darf weder direkt noch indirekt durch staatliche Mittel begünstigt werden. Quersubventionierungen jeglicher Art sind unzulässig, wenn sie einer wettbewerblichen Aktivität zugutekommen. Ein staatliches Angebot, in diesem Fall ein Finanzprodukt, darf nicht auf Infrastruktur zurückgreifen, die aus anderen öffentlichen Aufgaben finanziert wurden. IT-Systeme, Verwaltungsprozesse, Gebäude, Personal oder Datenbestände müssen strikt getrennt bleiben.
Diese Trennung ist kein formaler Akt, sondern erfordert eine vollständige Kapselung der wirtschaftlichen Tätigkeit – organisatorisch, personell und finanziell. Ohne eine eigenständige Kostenrechnung, eine klare institutionelle Abgrenzung und eine vollständige Eigenfinanzierung entstünde kein wettbewerbsneutrales Angebot, sondern ein strukturell privilegierter Akteur. Ein solcher Konstruktionsfehler ließe sich später kaum korrigieren.
Ausschreibung des Betriebs als sicherer Weg
Daneben existiert jedoch ein zweiter, ordnungspolitisch klarerer Weg: Der Betrieb des öffentlich-rechtlichen Standarddepots sollte durch Ausschreibung vergeben werden. In diesem Ansatz beschränkt sich der Staat auf die Definition von Produktstandards, Kostenrahmen, Governance-Vorgaben und Aufsicht. Der operative Betrieb wird an einen Anbieter vergeben, der sich im Wettbewerb mehrerer Bieter durchsetzt.
Der Vorteil liegt auf der Hand. Die notwendige Infrastruktur muss nicht neu aufgebaut werden. Statt staatlich finanzierter Systeme können bestehende Plattformen, Verwaltungsprozesse und Servicestrukturen genutzt werden. Investitionen, Anlaufverluste und laufende Kosten trägt allein der Betreiber. Der Staat bleibt Regelsetzer und Kontrolleur, wird aber nicht Mitspieler. Um Marktkonzentrationen zu vermeiden, könnte die Ausschreibung alle acht Jahre wiederholt werden.
Zugleich besitzt dieses Modell eine hohe europarechtliche Robustheit. Ein Standardprodukt mit potenziell Millionen von Sparern überschreitet die vergaberechtlichen Schwellenwerte deutlich und ist unbestreitbar von grenzüberschreitender Relevanz. Eine nationale oder informelle Vergabe wäre damit kaum haltbar. Eine europaweite Ausschreibung wäre nicht nur politisch klug, sondern rechtlich folgerichtig. Und würde Transparenz sichern. Effizienzgewinne entstünden durch Skalierung und Erfahrung, nicht durch staatliche Privilegien.
Weiterer Schritt zur Staatswirtschaft?
Das staatliche Standarddepot entscheidet nicht über ein einzelnes Vorsorgeprodukt, sondern über die Rolle des Staates im Markt. Entweder er akzeptiert, dass auch öffentliche Akteure dem Wettbewerbsrecht unterliegen – oder er stellt sich über die Ordnung, die er selbst gesetzt hat. Ein Standarddepot, das nur mit staatlicher Starthilfe, politischem Zeitdruck oder strukturellen Vorteilen funktionsfähig ist, wäre kein Fortschritt. Es wäre ein weiterer Schritt weg von der Markt- zur Staatswirtschaft.