Gesetzliche Rente

Die Politik sollte an den Ursachen ansetzen

Die Rentenreform 2014 ist in Kraft. In der Politik gehen die Debatten um Alterssicherung und drohende Altersarmut weiter.

Von da wird ein Stopp der Absenkung des gesetzlichen Rentenniveaus gefordert, von dort rentenpolitischer Realismus angemahnt – das alles wird begleitet von immer neuen Analysen, Studien, Umfragen.

Wie sieht man die Problematik bei der Rentenversicherung selbst? In welcher Weise lässt sich gegensteuern? Welche Ansätze gibt es, um Renten armutsfest zu machen? DIA dazu im Gespräch mit Dr. Reinhold Thiede, Leiter des Geschäftsbereichs Forschung und Entwicklung der Deutschen Rentenversicherung Bund.

18 Prozent der Beschäftigten in Deutschland glauben, dass ihre gesetzliche Rente gut bis sehr gut zum Leben reichen wird. Reichlich 40 Prozent bezweifeln das. Überraschen Sie diese Ergebnisse einer Umfrage des DGB?

Seit der Rentenreform von 2001 orientiert sich die Alterssicherung in Deutschland am Leitbild der „Lebensstandardsicherung aus mehreren Säulen“. Das heißt: die gesetzliche Rente wird zwar für ihre Versicherten auch in Zukunft der wichtigste Bestandteil des Einkommens im Alter sein – um den zuvor erreichten Lebensstandard im Alter aufrechtzuerhalten, benötigt man daneben aber zusätzliche Alterseinkommen, zum Beispiel aus einer Riester-Rente oder einer Betriebsrente. Deshalb ist die Einschätzung, dass die gesetzliche Rente allein nicht ausreicht, um im Alter den gewohnten Lebensstandard weiterzuführen, durchaus realistisch und kann nicht überraschen. Aber ebenso richtig ist: Ohne die Leistungen aus der gesetzlichen Rente wird im Alter ganz sicher auch kaum jemand seinen Lebensstandard halten können. Ich glaube, auch das ist den meisten Menschen bewusst.

„Die ältere Generation steht heute nicht schlecht da.“

Was besagen die aktuellen Zahlen zur Einkommenssituation der derzeitigen Rentnergeneration?

Nach den von der Bundesregierung im Alterssicherungsbericht 2012 vorgelegten Zahlen verfügen – bezogen auf die 65-Jährigen und Älteren – alleinstehende Männer aktuell im Durchschnitt über ein Bruttoeinkommen von rund 1.800 Euro und alleinstehende Frauen von rund 1.460 Euro. Bei den älteren Ehepaaren sind es im Schnitt 2.830 Euro. Schon heute ist dabei aber in vielen Fällen die gesetzliche Rente nicht die alleinige Einkommensquelle: Bei den Beziehern einer gesetzlichen Rente macht diese im Schnitt ca. 60 Prozent des gesamten Alterseinkommens aus. Hinzu kommen dann häufig eine Betriebsrente oder Leistungen aus der privaten Altersvorsorge, der Beamten- oder einer Berufsständischen Versorgung oder auch Einkünfte aus Erwerbstätigkeit oder Kapitalerträgen. Allerdings: Das sind Durchschnittszahlen, dahinter verbergen sich Einzelpersonen mit deutlich höheren, aber auch solche mit deutlich niedrigeren Alterseinkommen. Aber auch wenn man die Verteilung der Einkommen betrachtet, steht die ältere Generation heute nicht schlecht da: Der Anteil derjenigen, die Leistungen der bedürftigkeitsgeprüften Grundsicherung beziehen, beträgt bei den 65-Jährigen und Älteren aktuell 2,7 Prozent – unter den Beziehern einer gesetzlichen Rente sind es sogar nur 2,2 Prozent. In der Gesamtbevölkerung ist der Anteil mehr als dreimal so hoch.

„Die Realität hat diese Modellrechnungen heute bereits überholt.“

Arm im Alter – die OECD sieht vor allem durch den wachsenden Niedriglohnsektor auf Deutschland ein Problem zukommen. Teilen Sie diese Befürchtungen?

Diese Aussage bezieht sich auf Modellrechnungen der OECD für Personen, die 2012 im Alter von 20 Jahren in das Berufsleben eingestiegen sind und in ihrer gesamten Erwerbsbiografie – bis sie 2059 in Rente gehen – stets zum halben Durchschnittslohn arbeiten. Dabei wurde unterstellt, dass die 2012 geltenden rechtlichen Regelungen unverändert weiter gelten. Das heißt: Die Realität hat diese Modellrechnungen nach den jüngsten Reformgesetzen heute bereits überholt. Ich will damit nicht sagen, dass derartige Modellrechnungen nicht sinnvoll seien: Sie können eine Basis sein, um mögliche Ansatzpunkte für politischen Handlungsbedarf abzuleiten – man darf sie aber auf keinen Fall als Prognosen der tatsächlich zu erwartenden Entwicklung ansehen. Die OECD weist zu Recht darauf hin, dass ein dauerhaft wachsender Niedriglohnsektor ein Problem für die Rentenversicherung und für unsere Gesellschaft wäre. Aber ich gehe davon aus, dass es dazu nicht kommt, weil man einer solchen Entwicklung entgegensteuert – die Bundesregierung hat mit der Einführung des Mindestlohnes schon einen Schritt unternommen.

Ein Arbeitsleben lang in die Rentenkasse einzahlen, im Alter aber nur eine Rente auf Grundsicherungsniveau beziehen – das kann man Gerechtigkeitslücke oder Legitimationsproblem der Rentenversicherung nennen. Läuft da nicht etwas schief?

Dass Versicherte, die ihr gesamtes Arbeitsleben lang Beiträge in die Rentenversicherung gezahlt haben, im Alter auf Grundsicherung angewiesen sind, ist weder heute die Regel noch ist dies für die Zukunft zu erwarten. Ich habe die aktuellen Zahlen schon genannt: Von allen heutigen Rentnerinnen und Rentnern beziehen ca. 2,2 Prozent Leistungen der Grundsicherung, darunter sind auch viele, die nicht ihr ganzes Arbeitsleben lang Beiträge gezahlt haben. Richtig ist aber auch: Es spricht aus verschiedenen Gründen einiges dafür, dass der Anteil der Bezieher von Grundsicherung unter unseren Rentenempfängern in Zukunft ansteigen wird, wenn man dem nicht entgegenwirkt. Der Niedriglohnsektor ist einer dieser Gründe, die fehlende Absicherung der meisten Selbstständigen ist ein anderer, die häufig unzureichende und auch nicht durch zusätzliche Vorsorge ergänzte Sicherung bei Erwerbsminderung ein weiterer. Ob man von einem Legitimationsproblem oder einer Gerechtigkeitslücke sprechen sollte, wenn künftig mehr Rentenbezieher ergänzende Grundsicherung benötigen, ist dabei meines Erachtens müßig. Wichtig ist vielmehr, jetzt Maßnahmen zu ergreifen, damit es nicht so weit kommt. Dafür gibt es viele Ansatzpunkte: Maßnahmen zur Eindämmung des Niedriglohnsektors, eine bessere Alterssicherung der Selbstständigen, Abbau der Arbeitslosigkeit, ausreichende Leistungen für Erwerbsgeminderte.

„Das Äquivalenzprinzip findet nach wie vor breite Zustimmung.“

Ein ausgedehnter Niedriglohnsektor und unstete Erwerbsbiografien auf der einen Seite, Lohn- und beitragsbezogene gesetzliche Rente auf der anderen. Stößt das Äquivalenzprinzip der Rentenversicherung in der heutigen Arbeitswelt an Grenzen?

Ich glaube nicht. Das Grundprinzip der Lohn- und Beitragsbezogenheit der Rente – dass also derjenige, der mehr Beiträge gezahlt hat, auch eine höhere Rente erhält – findet meines Erachtens nach wie vor breite Zustimmung. Wenn die Ausweitung des Niedriglohnsektors dazu führen sollte, dass ein Teil der Beschäftigten durch die Erwerbsarbeit ein zu geringes Einkommen erwirbt, um ausreichende Beiträge zu zahlen, dann liegt das Problem doch eher in dem niedrigen Lohn begründet und nicht im Äquivalenzprinzip der Rentenversicherung. Das Gleiche gilt im Übrigen im Hinblick auf niedrige Rentenansprüche von Versicherten, die längere Phasen ihres Erwerbslebens nicht in ein Alterssicherungssystem eingebunden sind. Nicht das Äquivalenzprinzip ist das Problem, sondern die Entwicklungen auf dem Arbeitsmarkt. Es kann doch nicht sein, dass wir Beschäftigten mit niedrigen Einkommen oder Arbeitslosen sagen: An eurer misslichen Situation kann man nichts ändern, aber wir werden die Rentenversicherung so gestalten, dass ihr im Alter etwas mehr Einkommen habt. Nein: Die Probleme müssen angegangen werden, damit die Menschen in der Erwerbsphase und damit auch im Alter ein ausreichendes Einkommen haben.

„Eine rentenrechtliche Aufwertung muss zielgenau sein.“

Was halten Sie von der Idee, Erwerbszeiten rentenrechtlich aufzuwerten, die partei- und regierungspolitischen Konzepten wie Lebensleistungs-, Solidar-, Zuschuss- oder Garantierente letztlich zugrunde liegt?

Grundsätzlich gilt: Der für die deutsche Rentenversicherung charakteristische Lohn- und Beitragsbezug der Renten wird von Maßnahmen des sozialen Ausgleichs flankiert; gerade dies macht die gesetzliche Rentenversicherung zu einer Sozialversicherung. Eine rentenrechtliche Aufwertung von Beitragszeiten kann insofern vom Grundsatz her durchaus systemgerecht und sinnvoll sein. Allerdings ist dabei immer zu prüfen, ob eine sozialpolitisch motivierte Ergänzung des Äquivalenzprinzips zielführend und möglichst zielgenau ist. Hierzu ein Beispiel: Wir kennen im geltenden Rentenrecht die Regelung, dass während der Erziehung eines Kindes unter zehn Jahren sozialversicherungspflichtige Beschäftigung mit unterdurchschnittlichem Einkommen unter bestimmten Voraussetzungen rentenrechtlich um bis zu 50 Prozent aufgewertet wird. Damit sollen Anreize gesetzt werden, Kindererziehung und Erwerbstätigkeit – zum Beispiel als Teilzeitbeschäftigung – miteinander zu vereinbaren. Dieses Ziel wird durch die Regelung gut und zielgenau erreicht.

Die geplante Lebensleistungsrente wäre das nicht?

Nein, eine allgemeine Anhebung niedriger Renten von langjährig Versicherten wäre es nicht – zumindest im Hinblick auf das Ziel der Vermeidung von Altersarmut. Zum einen würden so auch die Renten von Versicherten angehoben, die aufgrund anderer Einkünfte oder der Einkünfte ihres Ehepartners überhaupt nicht armutsgefährdet sind. Zum anderen würden viele der Begünstigten trotz Anhebung ihrer Renten grundsicherungsbedürftig bleiben, weil sie – zum Beispiel in Großstädten wegen der dortigen hohen Wohnkosten – einen entsprechend höheren Grundsicherungsbedarf haben. Zielgenauigkeit ließe sich mit solchen Ansätzen nur erreichen, wenn man die rentenrechtliche Aufwertung mit einer Bedarfs- und Bedürftigkeitsprüfung verknüpft. Es wäre aber sicher nicht sinnvoll, hierfür bei den Rentenversicherungsträgern aufwändige bürokratische Strukturen aufzubauen, die es im Bereich der örtlichen Sozialverwaltungen bereits gibt.

„Ein Gipsverband hilft nicht bei einer Blinddarmentzündung.“

Eine solche Aufwertung wäre nichts gänzlich Neues. Beispiele dafür gibt es schon. Wäre es nicht folgerichtig, daran anzuknüpfen?
Wir haben im Rentenrecht keine Regelungen, die eine rentenrechtliche Aufwertung von Beitragszeiten mit dem Ziel der Vermeidung von Altersarmut vorsehen. Die tatsächlich vorhandenen beziehungsweise früheren Regelungen verfolgten jeweils andere Ziele: Ich nannte bereits die Aufwertung von Beschäftigungszeiten mit unterdurchschnittlichem Entgelt während der Erziehung eines Kindes unter zehn Jahren, mit der Anreize für die Vereinbarkeit von Erziehungs- und Berufstätigkeit gesetzt werden sollen. Daneben gibt es die allgemein unter der Bezeichnung „Rente nach Mindesteinkommen“ bekannten Regelungen, die 1972 mit dem Ziel eingeführt wurden, in pauschalierter Form die Lohndiskriminierung von Frauen auszugleichen. Außerdem gibt es die Aufwertung von Zeiten einer beruflichen Ausbildung, die unter anderem einen Ausgleich dafür darstellen sollte, dass Schul- bzw. Hochschulausbildung rentenrechtlich begünstigt wurde. Wenn man sich bei der Bekämpfung von Altersarmut an Instrumenten orientiert, die für andere Zielsetzungen geschaffen wurden, muss dies keineswegs zum Erfolg führen. Um es an einem Beispiel aus der Medizin zu verdeutlichen: Nur weil ein Gipsverband zur Heilung eines gebrochenen Armes beiträgt, ist er noch lange kein Mittel zur Bekämpfung einer Blinddarmentzündung.

„Man muss bei den Ursachen der Altersarmut ansetzen.“

Welche Alternativen sehen Sie, um Altersarmut zu vermeiden?

Von der Wissenschaft wurde inzwischen eine ganze Reihe von Ursachen identifiziert, die das Risiko im Alter arm zu sein, deutlich erhöhen: dauerhafte Beschäftigung im Niedriglohnsektor, längere Phasen einer selbstständigen Tätigkeit ohne ausreichende Altersvorsorge, Eintritt von Invalidität lange vor Erreichen der Altersgrenze, Langzeitarbeitslosigkeit – um nur die Wichtigsten zu nennen. Wenn man aber weiß, dass diese Ursachen das Armutsrisiko im Alter stark erhöhen, dann sollte man vordringlich auch hier ansetzen. Die Begrenzung des Niedriglohnsektors, die Sicherung von ordentlich bezahlter Beschäftigung, der Abbau von Arbeitslosigkeit, die Einbeziehung aller Selbstständigen in eine obligatorische Alterssicherung, der Ausbau der Leistungen für Erwerbsgeminderte – das sind aus meiner Sicht ursachenadäquate und deshalb auch erfolgversprechende Maßnahmen zur Vermeidung von Altersarmut. Diese Maßnahmen haben für mich Priorität.

Dennoch brauchen wir auch ein Netz, das jene auffängt, die trotz allem im Alter kein ausreichendes Einkommen aufweisen. Wir haben dafür in Deutschland vor einigen Jahren die Grundsicherung im Alter eingeführt. Allerdings ist dieses Grundsicherungssystem derzeit so ausgestaltet, dass es keine Anreize setzt für individuelle Anstrengungen, Altersarmut zu vermeiden – im Gegenteil: Gesetzliche Rente, Betriebsrente oder Leistungen aus einer privaten Vorsorge werden in vollem Umfang mit der Grundsicherungsleistung verrechnet. Wenn die Politik den – auf breite Akzeptanz stoßenden – Grundsatz „Jeder, der selbst etwas für seine Alterssicherung tut, muss im Alter besser dastehen als jemand, der das nicht getan hat“ umsetzen will, sollte sie also hier ansetzen. Ein möglicher Weg wäre dabei, den Betroffenen einen Teil ihrer Renten aus den drei Säulen der Alterssicherung neben dem Grundsicherungsbezug zu belassen.

Wie beurteilen Sie die Chancen für eine Umsetzung?

Was die Maßnahmen angeht, die direkt an den Ursachen für Altersarmut ansetzen, wurde ja vieles bereits angegangen: Minijobs sind grundsätzlich in die Versicherungspflicht einbezogen worden, die Reformmaßnahmen bei der Erwerbsminderungsrente werden bereits umgesetzt und die positive Entwicklung am Arbeitsmarkt macht sich schon sehr deutlich nicht nur in den Statistiken, sondern zum Beispiel auch in unseren Beitragseingängen bemerkbar. Manchmal habe ich den Eindruck, die Diskussion um die künftige Entwicklung von Altersarmut leidet etwas darunter, dass sie teilweise auf dem Erkenntnisstand des Jahres 2010 oder gar 2007 geführt wird und die bereits erkennbaren positiven Entwicklungen am aktuellen Rand übersehen werden. Ich glaube jedenfalls, die Gefahr eines starken künftigen Anstiegs der Altersarmut ist bereits heute, nach der ökonomischen und politischen Entwicklung der letzten Jahre, nicht mehr so hoch, wie wir noch vor vier oder fünf Jahren befürchten mussten. Nichtsdestotrotz: Es wird wichtig sein, den eingeschlagenen Kurs beizubehalten und in einigen Punkten – beispielsweise im Hinblick auf die Sicherungsdefizite bei vielen Selbstständigen – noch nachzulegen.

„Den Menschen deutlich machen, dass sich Altersvorsorge lohnt.“

Was steht dem möglicherweise entgegen?

Eine bessere Absicherung der Menschen im Alter kostet Geld. Das gilt für eine Ausweitung der Leistungen für Erwerbsgeminderte genauso wie für den Aufbau einer ausreichenden Alterssicherung der Selbstständigen oder die Finanzierung höherer Arbeitsentgelte im Niedriglohnsektor. Im Übrigen gilt das auch unabhängig davon, ob die Alterssicherung im Rahmen der gesetzlichen Rentenversicherung erfolgt oder im Bereich der zweiten oder dritten Säule. Die Frage ist, in welchem Umfang der Einzelne und die Gesellschaft bereit sind, zu Gunsten der Alterssicherung auf aktuellen Konsum zu verzichten.

Wichtig ist zudem, den Menschen deutlich zu machen, dass Alterssicherung sich lohnt. Hier haben meines Erachtens gerade die zweite und dritte Säule der Alterssicherung ihre Hausaufgaben noch nicht vollständig gemacht. Nur ein Beispiel: Damit private Altersvorsorge für den Einzelnen wieder attraktiver wird, wäre es hilfreich, wenn die Anbieter – ähnlich wie die gesetzliche Rentenversicherung dies seit jeher tut – regelmäßige Statistiken über die Höhe der ausgezahlten Leistungen veröffentlichen würden. Nicht irgendwelche kumulierten Bilanzzahlen – sondern die Höhe der durchschnittlich an die Kunden ausgezahlten Leistungen. Es muss in der öffentlichen Diskussion wieder mehr davon geredet werden, was Altersvorsorge dem Einzelnen bringt – in der zweiten und dritten Säule ebenso wie in der gesetzlichen Rentenversicherung.

„Mittelfristig gibt es kaum Spielraum für Leistungsausweitungen.“

Brauchen wir ein zweites Rentenpaket? Was müsste darin enthalten sein?

Die Bundesregierung hat bereits angekündigt, dass sie in dieser Legislaturperiode noch einige rentenpolitische Reformen angehen will: Bis 2020 soll das Rentenrecht in Ost und West angeglichen werden, bis 2017 will man über die  „solidarische Lebensleistungsrente“ entscheiden. Bereits eingesetzt ist eine Arbeitsgruppe, die Vorschläge für flexiblere Übergänge von der Erwerbsphase in die Rente erarbeitet. Gerade Letzteres ist sicher ein wichtiges Projekt, um einerseits vielen Beschäftigten zu ermöglichen, bis zur Regelaltersgrenze zumindest teilweise im Erwerbsleben bleiben zu können und um andererseits angesichts des im demografischen Wandel zu erwartenden Mangels an Arbeitskräften zusätzliche Beschäftigungspotenziale zu eröffnen. Aber man darf bei allen Reformüberlegungen eines nicht vergessen: Die Rücklagen der Rentenversicherung sind aktuell zwar vergleichsweise hoch – auf mittlere Sicht werden wir aber nicht zuletzt aufgrund der jüngsten Reformmaßnahmen kaum Finanzierungsspielräume für größere Leistungsausweitungen in der Rentenversicherung haben. Beim Schnüren neuer Reformpakete wird dies eine wesentliche Rahmenbedingung sein.